【中国税务报】对照行政复议法新变化 做好税务行政复议工作2024.04.18

对照行政复议法新变化 做好税务行政复议工作

2024年01月16日 来源：中国税务报

编者按

行政复议是行政管理相对人行使救济权的一项重要法律制度，目的是防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护行政管理相对人的合法权益，监督和保障行政机关依法行使职权。自2024年1月1日起施行的新修订的行政复议法在强化行政复议吸纳和化解行政争议的能力等方面作出了诸多调整，围绕税务机关贯彻实施新修订行政复议法需要注意的事项，本期刊发国家税务总局政策法规司复议应诉处的分析文章。

国家税务总局政策法规司复议应诉处

在贯彻实施新修订行政复议法的过程中，税务机关要准确理解把握修订精神和内容，尤其是与税务行政复议工作相关的条款，积极应对，充分发挥税务行政复议化解税务行政争议的主渠道作用。

新修订的行政复议法已于2024年1月1日开始施行。这部新修订法律在体例和内容方面均作了较大调整，将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”写入总则，对税务行政复议工作具有重大影响。

近年来，随着经济社会快速发展，新经济形式层出不穷，新的复杂涉税问题不时出现。与此同时，随着法治建设不断推进，民众的法律意识越来越强。在此背景下，税务行政复议案件呈现逐渐增多的趋势，如2023年税务系统就受理行政复议案件3000余件，同比有所增加，其中一些案件疑难复杂，受到广泛关注。新修订的行政复议法扩大了行政复议受案范围，随着该法施行，税务行政复议案件的数量可能会进一步增加。

税务机关必须深入学习并准确理解其中变化，尤其是与税务行政复议工作有关的条款，在税务行政复议工作中切实落实，同时对照完善税收执法和行政复议制度，发挥好税务行政复议化解税务行政争议的主渠道作用，切实维护纳税人缴费人的合法权益，监督和保障税务机关依法行使职权，进一步提高执法质量。结合税务行政执法和复议工作实践，税务机关在贯彻实施行政复议法的过程中尤其应注意以下几个方面。

准确把握行政复议范围

发挥复议化解争议主渠道作用

关于行政复议范围的规定，直接决定公民、法人或者其他组织可以对哪些行政行为申请行政复议。显然，准确把握行政复议范围，是有效开展税务行政复议工作的前提。

新修订的行政复议法将行政复议范围从十一项扩大到十五项，调整和新增了不少内容。例如，增加了“对行政机关作出的行政强制执行决定不服、对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服、认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争、对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服、认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益”等内容，这意味着公民、法人或者其他组织遇到有关情形，可以申请行政复议。

从税务行政复议实践来看，税务行政复议机关主要需要注意行政强制执行决定、行政赔偿或不予赔偿决定、政府信息公开这三类行政行为。其中，行政强制执行决定和政府信息公开是税务机关日常工作中常见的行政行为，以往是将其作为“其他具体行政行为”纳入税务行政复议范围，新修订的行政复议法在法律层面将其单独予以列明。

值得一提的是，关于行政赔偿或不予赔偿决定，国家赔偿法第十四条规定，赔偿请求人应当在赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内向人民法院提起诉讼。虽然《税务行政复议规则》将该事项纳入了税务行政复议的范围，但以往对行政赔偿或不予赔偿决定能否复议还存在不同认识。而新修订的行政复议法将其予以明确。

随着新修订的行政复议法施行，税务行政当事人对以上几类行政行为申请行政复议，将不再有法律障碍。在实践中还需要注意，在难以准确判断行政复议申请事项是否属于税务行政复议的范围时，税务行政复议机关按照新修订的行政复议法扩大行政复议范围的立法精神，从有利于税务行政相对人的角度进行理解和适用为宜，从而充分发挥税务行政复议化解税务行政争议的主渠道作用。

便利行政相对人申请复议

保障权利得到及时救济

行政复议依申请人的申请开始，因此，在行政行为中，正确告知行政相对人行政复议的权利至关重要。

新修订的行政复议法将行政复议前置的范围进一步扩大。根据其中第二十三条规定，有“对当场作出的行政处罚决定不服”“申请政府信息公开，行政机关不予公开”“法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形”等情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

对税务机关而言，有关岗位工作人员需要注意：行政复议前置事项除了原本根据税收征管法规定的征税行为争议之外，还增加了“对当场作出的税务行政处罚决定不服”和“申请政府信息公开，税务机关不予公开”的事项。税务机关在作出相应的执法文书时，应当在文书中告知税务行政相对人先申请行政复议。实践中，当场作出的税务行政处罚行为主要是指适用简易程序作出的税务行政处罚。

新修订的行政复议法还规定，申请人可以通过邮寄或者行政复议机关指定的互联网渠道等方式提交行政复议申请书。行政机关通过互联网渠道送达行政行为决定书的，申请人应当同时提供提交行政复议申请书的互联网渠道。因此，税务机关在通过电子税务局、政府信息公开平台等互联网渠道送达文书时，应当一并或者另行告知税务行政相对人，可以通过电子邮箱或者其他互联网渠道提交行政复议申请。与之相对应，税务行政复议机关应当指派专人定期查看互联网渠道，确保及时接收行政复议申请。

充分听取申请人的意见

尽快找准案件争议焦点

新修订的行政复议法明确行政复议机构应当以多种方式听取当事人的意见。

例如，规定适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。

听证是充分听取各方当事人意见、查明案件事实和争议焦点的重要程序。在税收工作实践中，只要行政复议案件满足重大、疑难、复杂中的一个或者多个因素，税务行政复议机构就应当组织听证。其具体标准，一般由税务行政复议机关根据当地的经济社会发展水平、案件涉及事实及法律关系等多个因素综合衡量。听证应当按照新修订的行政复议法关于听证人员、程序等各方面要求开展，尤其是被申请人的负责人要积极参加听证并陈述意见，如果实在不能参加的，需要向税务行政复议机关书面说明理由并委派工作人员参加。

在适用普通程序审理的行政复议案件中，如不属于应当组织听证的情形且税务行政复议机构也不认为需要听证的，为了使申请人充分参与行政复议程序，同时便于找准案件争议焦点，办案人员在作出行政复议决定之前，要结合被申请人提交的答复意见、相关证据，当面或者通过申请人提交的联系方式听取申请人的陈述意见。在听取意见时，办案人员要表明身份并引导申请人集中于案件相关情况进行陈述，同时做好记录。如果因为申请人的原因，如因申请人所留联系方式错误、明确拒绝或者不同时间内多次联系不予回复等而无法听取申请人意见，办案人员要做好记录并入卷。

依法作出行政复议决定

切实履行行政复议职能

行政复议决定体现了行政复议机关查明的事实、适用的法律和对行政行为是否合法合理的判断，是行政复议工作成果的载体。新修订的行政复议法进一步明确了适用变更决定和确认违法决定的情形，增加了无效的决定形式，进一步丰富了行政复议决定体系。

在实践中，对于事实清楚、证据确凿、程序合法的复议案件，如果仅是存在合理性问题或者法律依据适用错误，或者虽然存在事实不清、证据不足的问题，但税务行政复议机关在审理过程中已经予以查清的，为了节约申请人成本，避免程序空转浪费行政资源，税务行政复议机关要积极作出变更的决定。申请人如果明确提出请求确认行政行为无效，税务行政复议机关经审查确定有关决定确实存在重大且明显违法情形的，要依法作出确认无效的决定。

此外需要注意的是，根据新修订的行政复议法规定，对于申请人认为被申请人不履责而申请行政复议的案件，税务行政复议机关经过审查发现被申请人没有法定职责或者在案件受理前已经履行法定职责的，应当作出行政复议决定，驳回申请人的行政复议请求。但如果税务行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法第三十条规定受理条件的，则应当作出驳回行政复议申请决定。在行政复议法实施条例中，二者作为同一个法条的不同条款，均适用驳回行政复议申请决定，而新修订的行政复议法对此有所区别。

积极对案件进行调解

实质性化解税务行政争议

新修订的行政复议法首次以法律形式明确了行政复议案件可以进行调解，并对调解书的制作和生效作出了明确规定。

之前，行政复议法实施条例虽然以行政法规的形式对行政复议案件的调解作出了规定，但对调解案件的范围进行了严格限定，仅限于行政处罚、行政补偿等涉及裁量权行使的案件。而新修订的行政复议法，在立法方式上将调解范围从正列举条款明确为基本原则，表明了鼓励发挥调解实质性化解争议的立法意图，实质上拓展了调解的适用范围。也就是说，只要不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律、法规强制性规定，即可以调解结案。

在实践中，以调解结案的案件，一般社会效果和法律效果都比较好。但需要注意的是，调解要达到实质化解纠纷的效果，税务行政复议机关要做好几项工作：一是以实事求是、充分尊重各方当事人的意见为前提；二是在开展具体工作时找准导致纠纷的关键点，从情理法入手，耐心沟通；三是充分动员多方力量，发挥各相关部门的合力。对于部分案件的调解工作迟迟不能打开局面的案件，或者当事人申请终止调解、在调解协议生效前反悔的案件，则要及时恢复审理，并依法作出行政复议决定。

加强队伍建设和保障措施

增强税务行政复议力量

做好行政复议工作，强有力的队伍建设和保障措施是一个重要条件。

新修订的行政复议法首次明确提出国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍，行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。本次修订对参加听证等行政复议工作的行政复议人员数量也提出了明确要求。

同时，新修订的行政复议法的立法精神是充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，有关扩大行政复议范围、完善行政复议前置制度的规定等，都可能导致税务行政复议案件数量增长。因此，无论是贯彻实施新修订行政复议法的需要，还是满足客观工作的要求，都要求税务行政复议机关加强行政复议队伍的专业化、职业化建设，提升行政复议保障力度。

实践中，税务机关一方面要根据工作实际情况，将公职律师等专业人才适当向税务行政复议工作一线倾斜，确保税务行政复议机构能够依照新修订行政复议法的人数要求开展听证、调取证据等工作，另一方面要积极通过“学习兴税”等平台，对税务行政复议人员开展专项培训，鼓励税务行政复议人员开展业务研究和成果转化，提升专业素质。在设施保障方面，税务机关要根据工作实际需要配备或者协调相关场所、设备，确保能够满足开展阅卷、听证等行政复议工作的需要。

做好新旧法平稳衔接工作

稳定行政复议审理秩序

当前，有部分税务行政复议案件是在新修订的行政复议法施行前，税务行政复议机关已经受理，但在新修订的行政复议法施行后尚未审理完结的案件。对于这部分案件如何审理，涉及新旧行政复议法之间的衔接，以及行政复议法实施条例、《税务行政复议规则》和新修订的行政复议法之间的适用，需要妥当处理。

例如，税务行政复议机关按照书面审理方式审理的案件，在新修订的行政复议法施行之后，是否应当按照新的规定听取申请人的意见？税务行政复议机关在新修订的行政复议法施行之前受理了申请人要求被申请人履行法定职责的行政复议申请，但在新修订的行政复议法施行之后发现被申请人没有法定职责的如何处理？针对诸如此类的问题，按照法律适用的一般原则，宜以“实体从旧，程序从新”兼“有利于申请人”为妥。

具体来说，就是原则上涉及实体性规定内容的，应当按照旧的行政复议法相关规定来处理。涉及程序性规定内容的，应当按照新修订的行政复议法相关规定来处理。但是，如果在实体上适用新修订的行政复议法或者在程序上适用旧的行政复议法对申请人更加有利的，则应适用更加有利的规定。

至于行政复议法实施条例、《税务行政复议规则》和新修订的行政复议法规定不一致的，则均应当按照新修订的行政复议法执行。但行政复议法实施条例、《税务行政复议规则》中不违反新修订的行政复议法的内容，仍然应当予以适用。

链接：

新修订的行政复议法相关调整

●第一章《总则》第一条中增加表述：发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设。

●在第五条增加规定：行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。

●在第六条增加规定：国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍。国务院行政复议机构应当会同有关部门制定行政复议人员工作规范，加强对行政复议人员的业务考核和管理。

●在第七条增加规定：行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应，提高行政复议人员专业素质，根据工作需要保障办案场所、装备等设施。县级以上各级人民政府应当将行政复议工作经费列入本级预算。

●在第八条增加规定：行政复议机关应当加强信息化建设，运用现代信息技术，方便公民、法人或者其他组织申请、参加行政复议，提高工作质量和效率。

●在第十一条扩大了行政复议范围，明确公民、法人或者其他组织有“对行政机关作出的行政强制执行决定不服、对行政机关作出的征收征用决定及其补偿决定不服、对行政机关作出的赔偿决定或者不予赔偿决定不服、认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益”等情形之一的，可以申请行政复议。

●在第二十三条增加规定：有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：（一）对当场作出的行政处罚决定不服；（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

●在第四十九条增加规定：适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。

●在第五十条增加规定：审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。听证由一名行政复议人员任主持人，两名以上行政复议人员任听证员，一名记录员制作听证笔录。

●在第六十九条增加规定：行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。