【齐精智】案例解读：地方政府承诺的税收优惠税收返还，靠谱吗？

地方政府承诺的税收优惠税收返还，靠谱吗？

2016-12-26齐精智 陕西明乐律师事务所高级合伙人 金融投资经济专业律师

企业的发展壮大离不开地方政府的支持与爱护，地方政府的税收和就业也要依靠企业的蓬勃发展。地方政府在招商引资的过程中，经常会对企业作出税收优惠或税收返还。此类行为是否符合法律规定？

我们知道税收法定原则是税法的基本原则之一。《税收征管法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。因此，作出税收减免等税收优惠只能由法律、行政法规、自治条例及单行条例等作出规定。任何机关、单位和个人不得超越权限，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同上位法相抵触的税收优惠政策。

但我国的国情是如此的复杂，以下笔者总结现行有效的地方政府税收优惠政策、法规判例如下：

一、2015年5月10日之前地方政府已经承诺的税收优惠继续有效，已经兑现的既往不咎。

国发〔2015〕25号《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》:二、各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。

三、各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。

四、各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

二、纳税人依据2015年8月1日国家税务总局实施的《税收减免管理办法》申请减免税的有效。

《税收减免管理办法》第五条：纳税人享受核准类减免税，应当提交核准材料，提出申请，经依法具有批准权限的税务机关按本办法规定核准确认后执行。未按规定申请或虽申请但未经有批准权限的税务机关核准确认的，纳税人不得享受减免税。

纳税人享受备案类减免税，应当具备相应的减免税资质，并履行规定的备案手续。

笔者特别提示2015年5月10日国发〔2015〕25号文以后，新发生的税收优惠就应当适用《税收减免管理办法》依法办理减免税。

三、2016年9月13日法院认为行政相对人（纳税人）和行政机关未就税收返还签订合同，则不适用国发（2015）25号文的规定。

四川省乐山市中级人民法院行政判决书(2016)川11行终56号《上诉人四川新光硅业科技有限责任公司诉被上诉人乐山高新技术产业开发区管理委员会税收行政允诺二审行政判决书》裁判要旨：

《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》第一条规定：各部门不得以先征后返或其他减免税手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威；第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。而49号文作出的时间是2000年4月16日，其中第三条规定，1000吨/年多晶硅项目投产后，增值税前三年地方所得返企业用于还本付息，所得税前五年由同级财政先征后返，之后五年由财政按规定返还50%，若企业有困难，可全部返还。

本案也无证据证实乐山市人民政府作出以上先征后返的行政允诺前曾报经国务院审批，故49号文（2000年4月16日，乐山市人民政府作出）关于以先征后返的方式减免企业税收的行政允诺明显与《中华人民共和国税收征收管理法》和国发〔2000〕2号文规定的内容相抵触，违反了法律的禁止性规定。

上诉人要求被上诉人按照49号文兑现允诺的主张，依法不应支持。上诉人主张，49号文是乐山市人民政府与上诉人之间签订的合同，被上诉人应根据国务院国发〔2015〕25号《关于税收等优惠政策相关事项的通知》第三条的规定，继续履行合同内容，支付全部返税款。

本院认为，根据前述分析49号文系乐山市人民政府作出的单方允诺，而非双方协议。本案在案证据也不能证实上诉人与被上诉人之间曾签订过涉及税款返还金额、期限等内容的书面协议或合同。上诉人的该主张，依法不予支持。

综上，《税收征管法》虽然规定了税收法定主义，但在实际中以2015年5月10日国发〔2015〕25号文为界限，前后法律效果大有不同。

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