一种担当，一份表率：厦门市地方税务局关于对纳税人适用“无过错推定”原则的指导意见

关于印发《对纳税人适用“无过错推定”原则的指导意见》的通知

厦地税发(2009)104号

各区地方税务局、直征局、外税分局、稽查局、信息技术分局：

现将《厦门市地方税务局关于对纳税人适用“无过错推定”原则的指导意见》印发给你们，请各单位认真组织学习，领会意见精神，积极贯彻执行，并将执行中的情况和问题及时报告市局（政策法规处）。

厦门市地方税务局

二００九年八月二十八日

厦门市地方税务局关于对纳税人适用“无过错推定”原则的指导意见

为进一步构建和谐的税收征纳关系，转变治税理念，推行人性化执法，切实维护纳税人合法权益，减轻纳税人负担，优化税收执法环境，按照现代法治精神和依法行政要求，决定在全市地税系统全面推行纳税人“无过错推定”原则。为进一步加强指导、规范管理，根据相关法律法规，结合本局实践，制定本指导意见。

一、“无过错推定”原则的内涵和意义

本指导意见所称“无过错推定”原则，是指未经税务机关依法认定，对纳税人、扣缴义务人、其他纳税人等税务行政相对人（以下简称纳税人）都不得确认其有涉税违法行为。它包含以下四个方面内容：一是税务机关在没有确凿证据证明纳税人存在涉税违法行为时，不应认定或推定纳税人存在涉税违法行为，坚持疑错从无；二是税务机关负有对纳税人涉税违法行为的举证责任，税务机关应当通过合法手段、法定程序取得证据；三是税务机关作出认定前，纳税人依法享有陈述权和申辩权，纳税人提出的事实、理由和证据成立的，税务机关应当采纳；四是对纳税人符合法定或酌定从轻、减轻或免予行政处罚情节的，税务机关应当做出相应处理。

“无过错推定”原则在税收行政执法领域的运用，是税收行政执法理念的创新，体现了人性化执法和税务机关对纳税人权利的尊重和保护，有利于规范税收执法行为，有利于转变税务机关管理职能，有利于提高税务机关依法治税水平，有利于为厦门在海西建设中发挥中心城市的龙头作用营造和谐的税收环境。

二、“无过错推定”原则适用的基本要求

推行“无过错推定”全新治税理念，必须坚持依法行政，树立征纳双方法律地位平等观念，着力提高税务执法能力和充分保障法律救济权利的行使。

（一）依法治税是基本前提

依法治税是依法行政在税务部门的具体体现，是税务工作的总纲，税收征管、纳税服务、税务检查、行政复议等各项工作都要以依法治税原则为指导。税收执法过程中对纳税人适用“无过错推定”原则应在依法的前提下充分考虑纳税人的利益诉求，兼顾合理，维护纳税人合法权益。

（二）树立征纳双方法律地位平等的观念是坚实基础

在税收执法过程中，税务机关要充分尊重纳税人的法律主体地位，在要求纳税人依法履行义务的同时，切实尊重和保护纳税人的合法权益，对纳税人不得附加非法定义务，不得假定纳税人有过错而限制纳税人的权利；在要求纳税人依法纳税、诚信纳税的同时，更要求税务机关依法征税、诚信征税。

（三）提高税务执法人员的综合素质，充分发挥税收法律救济功能是有力保障

实行“无过错推定”原则，更加强调了税务机关在查处纳税人涉税违法行为过程中的举证责任，这对税务执法人员的综合素质提出了更高要求。税务机关应加强对税务执法人员依法行政能力、税收业务水平和运用现代化手段管理能力的培养，逐步提高税务执法人员综合素质，做到在税收管理和涉税违法行为处理过程中重证据、讲程序。税务机关行为有违“无过错推定”原则，导致损害纳税人合法权益的，税务机关应采取各种有效措施充分保障纳税人税收法律救济权利的行使，切实维护纳税人合法权益。

三、“无过错推定”原则适用的具体要求

税收执法行为必须做到事实清楚、证据确凿、程序合法、依据充分、定性准确、处理得当，税务机关在适用“无过错推定”原则过程中应把握好以下方面：

（一）事实和证据方面

一是重视举证责任。《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等行政法律制度明确规定，行政机关对具体行政行为的合法性承担举证责任。在涉嫌税务违法行为的认定、处理过程中，税务机关应当承担纳税人行为违法的举证责任，必须用确实充分的证据来支持对纳税人作出的征收、处罚等执法行为。在举证责任分配问题上应把握：纳税人有证明自己无违法行为或者违法行为轻微的权利，没有主动证明自己有违法行为的义务，但纳税人应积极配合税务机关的调查取证，在税务机关调查询问时应如实向税务机关陈述情况并提供有关资料。

二是全面收集证据。税务机关必须遵循“先取证后裁决”的基本程序，税务执法人员调查取证必须做到合法、客观、公正、准确、及时。收集证据时不能带有个人的好恶或偏见，禁止选择性取证，与待证事实相关的证据都应当收集，做到全面、完整、直接。对于纳税人提供的对其有利的证据，税务机关应当接收并记录在案。

三是严把证据审查标准。证据必须经过查证属实，符合真实性、关联性、合法性的基本要求，才能作为认定涉税违法行为的根据。税务机关可以对纳税人可能发生的涉税违法行为提出合理怀疑，但不能通过推定结论代替证据。税务执法人员对自行收集和纳税人提供的证据，不能盲目地予以采纳，应当审查评判其证明力，继而认定涉税事实和性质。

（二）程序方面

税务机关查处纳税人涉税违法行为，必须按照法定的步骤、形式、方式并在法定期限内进行。以公正的程序确保公正的执法。

（三）依据和定性方面

一是依据法律兼顾合理。当税收政策规定缺失、模糊或存在冲突时，在不违背立法意图、法律精神和税法原则的前提下，兼顾合法性和合理性，做有利于纳税人的理解、判断和解读。

二是禁止溯及既往。税收政策规定不具有溯及既往的效力，不能适用于发生在税收政策生效、公布或执行起始时间以前的涉税行为。

三是定性争议予以从宽认定。税务机关内部审议时对纳税人的涉税行为在定性上存在不同意见的，在与税收政策法规不相悖的前提下，按照有利于纳税人的原则做出认定。

（四）处理方面

一是坚持疑错从无。税收执法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳的法律基本原则。税务机关做出处理决定的过程中，面对疑案时必须切实贯彻疑错从无规则，当事实不清楚、证据不确凿、依据不充分时，不能认定纳税人存在涉税违法行为，也不能做出疑错从轻、从宽的处理结论或长期挂案不处理，应当做出涉税违法行为不能成立的处理结论。

二是做到处罚得当。税务机关依法处理纳税人的涉税违法行为时，要充分考虑纳税人做出涉税违法行为的主客观原因，对照我局《行政处罚自由裁量权实施办法》和《行政处罚自由裁量权执行标准》（试行）相关规定合理行使自由裁量权。以下行为依法予以从轻、减轻或免予处罚：纳税人有证据证明是不可归责于自身原因造成的涉税违法行为的；纳税人主动消除或者减轻违法行为危害后果的；纳税人违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的。

四、适用“无过错推定”原则的配套措施

“无过错推定”原则应广泛运用在税收征收、管理、检查、处理、复议等一系列执法过程中，但其适用应“循序渐进、稳步推广”，推广中亦应加快完善相关配套措施。

（一）完善征管措施。各单位各部门制定各项制度措施应当以推定纳税人诚信守法为基础，不得事先假定纳税人可能存在涉税违法行为而制定不合法的防范措施。要清理以往制定的与“无过错推定”原则不相符合的各种文件、政策规定，从源头上预防和纠正不当适用“无过错推定”原则的行政行为，实现税务工作从管理型向管理与服务并重型转变。

（二）加强集体研究。各单位应当建立集体审议制度，加强对适用“无过错推定”原则的指导和管理，税务执法人员对纳税人具体涉税行为适用“无过错推定”原则存疑时，应通过集体研究确定，做好记录备案备查。

（三）建立问效机制。建立高效便捷的问效机制，对税务执法人员在实际工作中适用“无过错推定”原则遇到的问题，应加强上下级沟通和联系，便于市局及时了解该原则的适用情况，制定、完善相关制度规定，解决新情况新问题，确保顺利实施。

（四）建立问责机制。加强税收执法监督，对执法检查和考核中发现不当适用甚至滥用“无过错推定”原则而放弃履行行政执法职责的执法行为，要给予执法过错责任追究。要杜绝执法随意性，最大限度降低执法风险，进一步规范税收执法行为，为“无过错推定”原则的全面、正确推广适用提供监督保障。

（五）加大宣传教育力度。各单位要认真组织学习，加强培训教育，深刻领会“无过错推定”原则的精神实质，同时，做好宣传和解释工作，加大推广和执行力度，确保在执法中准确适用该原则，防止不当适用而放松税收管理或损害纳税人的正当权益。

五、本指导意见由厦门市地方税务局负责解释。

六、本指导意见从发文之日起执行。