【中国税务报】以新修订的行政复议法施行为契机 进一步提高税收执法质量

2023年12月19日 作者：张长飞

新修订的行政复议法围绕发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用作了大量修改，税务部门需要对照完善税收执法和行政复议制度，进一步提高执法质量。

新修订的行政复议法将于2024年1月1日开始施行。该法在全面总结行政复议法实施20多年实践经验的基础上，借鉴国内外先进经验做法，充分体现我国依法行政的最新要求，为新时代“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，推进法治政府建设”提供了有力的法制保障，税务部门要深入学习，切实落实，进一步提升执法质量。

这是一次全方位的法律修订升级

此次行政复议法修订，无论是结构体例、条目篇幅还是规定内容等方面，都发生很大变化，体现了立法的科学性、实践性和时代性要求。

从结构上看，新修订的行政复议法将“行政复议范围”并入“行政复议申请”成为一章，增加“行政复议审理”一章，总章数保持七章不变，整体布局更加合理。

从条目上看，新修订的行政复议法对条文进行了大幅度整合、增删，由43条增加为90条，字数由6000余字增至12000余字，条文和篇幅均成倍增加，条目款项之间的逻辑关系进一步优化。

从内容上看，新修订的行政复议法与时俱进，内容丰富，进一步优化了行政复议管辖体制，着力加强行政复议吸纳行政争议能力；进一步完善行政复议审理程序，建立提级审理制度，健全行政复议证据规则，增加简易审理程序、听证和行政复议委员会制度，完善行政复议附带审查规范性文件程序；进一步强化行政复议决定及其监督体系，细化行政复议决定的适用情形，增设行政复议意见书、约谈和通报批评、行政复议决定抄告等监督制度，提升行政复议的公正性和公信力。

这次行政复议法修订是贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，全面推进依法治国、依法行政的重要举措，对税务行政复议和税收执法工作必将产生重要而深远的影响。税务部门要结合工作实际，认真学习和贯彻落实新修订的行政复议法，及时修订完善税务行政复议制度规定，并以此为契机进一步提升税收执法工作质量。

对税务行政复议工作提出新要求

行政复议法是税务行政复议工作的根本依据，新修订行政复议法的实施，将对税务行政复议工作产生多方面影响。重点包括：

行政复议受案范围扩大，税务行政复议案件数量可能增加。新修订的行政复议法将行政强制执行决定、行政赔偿或不予赔偿决定、政府信息公开等行政行为明确纳入行政复议受案范围，而且规定不予公开政府信息类案件应当行政复议前置，即“申请政府信息公开，行政机关不予公开”的案件，当事人应当先申请行政复议。据此，以前可直接进入行政诉讼程序的上述类型案件，在新修订的行政复议法实施后，应当先进行行政复议。由于此类行政行为是较为常见的税务行政行为，将其纳入行政复议受案范围后，很可能会增加税务行政复议案件的数量。

行政复议审理程序创新，税务行政复议案件审理要求提高。审理是新修订行政复议法的一个重大修改点。这次修订新增“行政复议审理”章节，对行政复议案件审理的一般规定、证据规则、普通程序、简易程序、附带审查等五方面内容进行了明确规定，使行政复议审理程序更加完善，工作要求进一步提高。比如，明确要求行政复议机构应当以多种方式听取当事人的意见，审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证；适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机构应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见。相较于现行以书面审理为原则的审理方式，这些新要求生效后，税务行政复议工作需要在有关方面做大量功课。

行政复议处理方式优化，税务行政复议案件调解或更普遍。新修订的行政复议法首次以法律形式明确行政复议案件可以进行调解，并对行政复议调解书的制作、生效、履行、强制执行等方面作出明确规定。现行《行政复议法实施条例》虽然也对行政复议案件的调解作出了规定，但限定了案件范围，即仅限于行政处罚、行政补偿等涉及裁量权行使的案件。而依据新修订的行政复议法，只要不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律、法规强制性规定，就可以进行调解。这进一步扩大了行政调解的适用范围，有利于充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。因此，新修订的行政复议法实施后，税务机关处理行政复议的方式将更加多样，调解或将成为化解税务行政争议的一种重要手段。

税收执法工作要相应进一步完善

行政复议作为行政管理相对人行使救济权的一项重要法律制度，目的是纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政管理相对人的合法权益。税收执法是税务机关重要的行政行为，对行政相对人的权益影响较大，行政相对人对税收执法行为或决定不服时，有权申请行政复议。而且税收征管法明确规定，当事人与税务机关发生纳税争议时，必须先申请行政复议。新修订行政复议法的实施，必将对税收执法产生影响，税收执法工作需要相应进行完善。

强化证据思维，严格依法行政。新修订的行政复议法与行政处罚法、行政诉讼法保持一致，明确了行政复议案件的八类证据和审查要求，对申请人、被申请人的举证责任，以及行政复议机关的调查取证权限进行明确。比如，其中第四十四条规定：“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任。”新修订行政复议法明确的八类行政复议证据包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。其涵盖了税务机关查处涉税违法案件的全部证据资料种类。税收执法工作中，要进一步强化证据思维，树立证据理念，严格按照法定权限和程序，充分收集用于证明案件事实的各类证据，为后续可能发生的行政复议奠定充实的证据基础。

完善听证制度，提高执法质量。新修订的行政复议法第五十条规定：“审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证。行政复议机构认为有必要听证，或者申请人请求听证的，行政复议机构可以组织听证。”这是行政复议审理制度的创新，有利于进一步促进行政复议审理合法合理、公平公正。这对税收执法工作提出了更高要求。一方面，要进一步提高税收执法工作质量，提高案件查办质量，确保每一个案件经得起行政复议审查；另一方面，要积极做好作为被申请人参加行政复议听证的思想准备和工作准备，完善相关制度，夯实工作基础，加强人才培养。

精准把握行政行为定性，“罚当其责”。新修订的行政复议法细化了变更、撤销以及确认违法行政复议决定类型的适用情形，并增加了确认行政行为无效的决定类型。其中，第六十七条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，申请人申请确认行政行为无效的，行政复议机关确认该行政行为无效。”这意味着，行政复议机关在审理过程中要更加精准地把握行政行为定性，准确适用决定类型。对于税收执法而言，首先要确保行政执法主体适格，即税务机关必须在法律赋予的权限内开展执法工作；其次，要严格依据法律、行政法规规定进行税收检查、调查取证、处理处罚等行政执法活动，做到依法依规、“罚当其责”。

（作者单位：国家税务总局稽查局）