江西省宜春市中级人民法院行政判决书
（2021）赣09行终11号
上诉人（原审原告）宜春英格投资管理中心。
被上诉人（原审被告）宜丰县同安乡人民政府。
上诉人宜春英格投资管理中心因与宜丰县同安乡人民政府行政合同一案，不服上高县人民法院2020年9月30日作出的（2020）赣0923行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院查明，2016年2月26日，甲方同安乡政府与乙方英格投资签订《合伙企业设立项目合同书》。协议约定：一、乙方同意将有限合伙企业注册到甲方所在地区，注册地为宜丰县境内。二、甲方为乙方提供其法定权限内的帮助与服务，积极为乙方策划办理有限合伙企业设立手续，并在注册地办理工商注册、组织机构代码申请、税务登记、银行账户开立等相关事宜。三、甲方承诺：1、甲方保证乙方在2016年5月前享受有关税收待遇；乙方在甲方地区实行核定征收，核定征收的实际税率为8.815%，此税负已含个人所得税，合伙企业在完税后若分配利润给合伙股东，不再二次征税。除自行承担企业注销时，税务指定的会计师事务所出具清算鉴证报告所需咨询服务费用外，不再产生其他相关税费。2、核定征收的具体计算为：合伙企业在经营活动中进行股权投资、转让，或在证券二级市场进行股权投资、转让，私募基金投资，定向增发，发行量化产品进入证券市场等，核定税负=收益总额*实际税率。3、甲方为乙方提供工商注册，税务登记、银行开户便捷服务，及各项后续优质服务，帮助落实有关税收政策。4、在乙方提供齐全相关资料的前提下，甲方指定专人协助乙方办理企业设立的相关手续，并在一个月内办理完注册登记等行政许可事项。5、甲方保证乙方在甲方当地直至企业清算解散期间，明确（刘杏华）负责相应的协调服务，及时解决在这期间出现的问题。……7、在国家现有法律法规政策及相关税收核定政策不变的前提下，甲方承诺自双方签订本合同之日起，在乙方合伙企业在甲方所在地注册的营业期限或合伙期限内，乙方在甲方所在地经营和开展业务，享受现有的8.815%综合税负不变。四、乙方承诺：1、乙方依照法律法规纳税，按时缴纳。2、乙方在甲方所在地区开展的各项业务依法、合规。3、乙方在银行基本账户需开立在企业注册地，并与当地税务部门的报税系统联网，并作为报税专用账户。同日，英格投资的合伙人丁玉民、徐园委托同安乡政府工作人员刘杏华在登记机关办理了合伙企业的设立。英格投资的经营范围：投资项目管理、企业管理、营销管理、实业投资，主要经营场所：宜丰县同安乡集镇人民街32号。
2016年4月1日、4月6日，原告向被告宜丰税务局分别申报并依法缴纳各类税款1146000元和2850250元。2019年12月27日，原告以同安乡政府没有权利与原告签订有关税收优惠协议，《合伙企业设立项目合同书》无效为由，申请同安乡政府退回税款3996250元及赔偿应退回税费的银行同期存款利息。2016年4月1日，同安乡政府向英格投资的法定代表人丁玉民转付293950元。
原审法院认为，本案争议焦点：《合伙企业设立项目合同书》中第三条第一款和第七款中关于税率的约定是否存在无效情形；被告是否有责任退回原告已缴纳的税款3996250元并赔偿相关利息。
一、关于《合伙企业设立项目合同书》中第三条第一款和第七款中关于税率的约定是否存在无效情形的问题。
《合伙企业设立项目合同书》从其内容来看，系同安乡政府为引进资金、带动地方经济发展、增加地方财税收入的目的，基于行政管理需要，利用行政职权为英格投资提供各项政策优惠和协调帮助的招商引资协议，应当属于行政协议。
行政协议作为行政机关以协议方式实施行政管理，除了具有行政性外，还体现协议双方意思合致等契约性特点，故对行政协议是否具有无效情形的判断，在优先适用行政法律规范的同时，还应当适用民事法律规范。
《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）第二条规定，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。第四条规定，各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得以企业缴纳的税收或非税收入挂钩。
涉案《合伙企业设立项目合同书》是同安乡政府与英格投资在《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）发布之后签订，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》的规定，同安乡政府不得擅自作出减免税收的决定或约定。2016年4月合伙企业按照税收法律、行政法规应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加收入、地方教育附加、个人所得税、印花税的实际综合税率为9.5149%，但是同安乡政府在《合伙企业设立项目合同书》约定承诺英格投资在2016年5月前享受税收待遇即纳税综合税率为8.815%，故该约定违反法律法规的强制性规定而无效。
二、关于被告是否有责任退回原告已缴纳的税款3996250元并赔偿相关利息的问题。
首先，《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。第五十三条第一款规定，国家税务局和地方税务局应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次，将征收的税款缴入国库。根据法律规定，我国的税收征收管理部门是税务部门而非地方各级人民政府，纳税人缴纳的税款，是由税务部门进行征收，所以不存在纳税人向地方政府缴纳税款的问题。
其次，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》确定了我国分税制财政管理体制。我国税收税款入库预算级次分为中央收入、地方收入、中央与地方共享收入。按照我国财政体制，中央规定各税种的央地分享比例；各省在地方分享的范围内，规定地方分享部分的税收在省和地市间的分享比例；各地市在市县分享的范围内，规定市县分享部分的税收在市和区县间的分享比例。每一级一般情况下只能规定本级和直接下级的分享比例，具体根据当地财政体制设计确定，通过政府发文明确。其中，对于乡镇一级收入划分，主要以财政结算方式分配，即通过县级政府的部门预算分配镇的收入，乡镇政府的财政收入额和税收并不具有一一对应的关系。因此英格投资陈述称其缴纳的税款3996250元归同安乡政府的财政收入的意见，本院不予采信。
再次，《中华人民共和国税收征收管理法》第四条规定，法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。纳税人必须依照法律、行政法规的规定缴纳税款。第二十五条规定，纳税人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳税申报，报送纳税申报、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的其他材料。第三十一条规定，纳税人、扣缴义务人按照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的期限，缴纳或者解缴税款。第三十五条第五项规定，纳税人发生纳税义务，未按照规定的期限办理纳税申报，经税务机关责令限期申报，逾期仍不申报的，税务机关有权核定其应纳税额。第五十一条规定，纳税人超过应纳税额缴纳税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。根据上述法律规定，纳税人办理纳税申报、缴纳税款是其法定义务。纳税人认为超过应纳税额缴纳税款的，在结算缴纳税款之日起三年内有权向税务机关申请退还多缴的税款及其利息。本案英格投资如果认为其在2016年4月向宜丰县税务机关申报并依法缴纳各类税款3996250元属多缴纳的税款，其应当在法定期限内向宜丰县税务机关申请退税。被告同安乡政府无责任亦无义务退回原告英格投资已缴纳的税款3996250元并赔偿相关利息，原告英格投资该诉求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：一、宜丰县同安乡人民政府与宜春英格投资管理中心签订的《合伙企业设立项目合同书》中第三条第一款和第七款中关于税率的约定（综合税率为8.815%）无效；二、驳回原告宜春英格投资管理中心其他诉讼请求。
宜春英格投资管理公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，判决《合伙企业设立项目合同书》约定的税收优惠行政行为无效；判决被上诉人退回其支付的税款3996250元及赔偿应退税费的银行同期存款利息。主要理由为：1原审判决认定事实错误，认定事实不清。一审没有调查《合伙企业设立项目合同书》无效条款和预交税款之间是否有关联关系。原告是基于《合同书》才预交的税款。一审认定原告预交税款3996250元不归于同安乡政府，属于认定错误。二、适用法律错误。一审判决认为被告无责任也无义务返还税款适用法律错误。一审判决引用《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，该规定是人民政府内部规定，本案应当使用上位法《中华人民共和国合同法》关于无效的法律后果之规定。基于无效合同条款，应当恢复到合同前的原状。原告基于《合同书》中被告承诺的税收优惠而预交的税款，预计税款的金额就是原告损失的金额，被告无效的行政行为给原告带来了巨大的经济损失，被告有义务赔偿。
被上诉人宜丰县同安乡人民政府答辩称：一、税收优惠条款无效是《合伙企业设立项目合同书》的部分无效，并不影响该合同的整体效力，也就是说，税收优惠条款无效，并不影响被答辩人在答辩人所在地开办企业并享受合同约定的行政服务。二、涉案《合伙企业设立项目合同书》中的税收优惠条款无效，并没有给被答辩人带来经济上的损失。答辩人承诺的优惠税率8.815%，实际上被答辩人已经享受了该优惠税率。依法纳税是每个企业和自然人的法定义务。本合同约定优惠条款无效，不能免除被答辩人依法纳税的义务。本案被答辩人正是根据企业营业额自主申报纳税的。三、税收由税务部门负责征收，纳税人依法向国家税务部门纳税，税款由税务部门上缴国库，乡人民政府没有征收的权利。本案中被答辩人缴纳的税款已通过税务部门上缴国库，没有入账同安乡人民政府。被答辩人提供的完税证明上所载“收入归属：宜丰县同安乡”是指该笔税款是同安乡完成的税收，而不是说该笔款进入了同安乡人民政府。四、《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》是国务院的行政法规，《中华人民共和国合同法》是民法范畴，两者属不同法律部门，不是上下位关系。被答辩人与答辩人签订的《合伙企业设立项目合同》是行政服务合同，不适用《中华人民共和国合同法》规定，不存在“合同无效，依合同取得的财产予以返还，以恢复合同订立前的状态”的情形。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。
经对原审法院案卷材料进行审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”第五条规定：“国务院税收主管部门主管全国税收征收管理工作。各地方国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。”上述规定，明确了各级地方税务局为税收的征管机构。同安乡人民政府作为基层乡镇人民政府不具有税收征管的法定职能，更不具有设定税率、减税、免税、退税等税收管理职权。因此，同安乡人民政府与上诉人签订的《合伙企业设立项目合同书》，约定承诺英格投资在2016年5月前享受税收待遇即纳税综合税率为8.815%的条款,当属无效。上诉人作为经营性企业，其根据自身经营情况向企业所在的地税务局机关申报和缴纳税款，是其应当履行的法定义务。上诉人与同安乡人民政府签订的《合伙企业设立项目合同书》约定的税收优惠税率条款无效，并不会影响上诉人作为纳税人所依法享有权利和应当履行的义务。上诉人以上述合同条款无效，要求同安乡人民政府退回其向宜丰县税务局缴纳的税款，没有事实依据，和法律依据。如果上诉人认为其多缴纳了税款或者错缴了税款，可以依法向宜丰县税务局申请退回。事实上，上诉人已经向宜丰县税务局提出了退税申请，上诉人权利救济途径已得以保障。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，原审判决事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费用共计100元，由上诉人宜春英格投资管理中心（有限合伙）承担。
本判决为终审判决。
审判长 吴建平
审判员 黄 礼
审判员 潘丽平
二〇二一年三月十九日
书记员 易 艳