贵州法院2019年行政审判典型案例：退还征地预存款案

案例二：贵州创世财智能源有限责任公司诉贵阳市云岩区人民政府履行退还征地预存款案——坚守诚信兑现承诺是建设法治政府的重要基石

【裁判要旨】

诚实守信是行政机关依法行政的基本要求。通过行政诉讼约束行政权并维护相对人的合法权益，这是诚信原则的价值体现与终极目标，对约束行政权、营造诚信政府具有重要意义。

【案号】

一审：（2018）黔01行初157号

二审：（2019）黔行终1276号

【案情】

2012年12月3日，贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）向贵州创世财智能源有限责任公司（以下简称创世公司）出具《退款承诺》载明“贵公司拟在我区进行开发建设，需缴纳拟开发项目征地预存款款项7716355元。请你公司接通知后速将应付款存入指定账户，本次缴纳的款项为土地开发预付款，项目落地后相应扣减，如贵公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项我区按程序退还贵公司”。2013年3月13日，贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司（以下简称云岩贵中公司）向创世公司出具《缴费通知单》，载明“你单位拟在我区偏坡、杨惠、大凹村进行开发建设，根据贵阳市国土资源局云岩分局通知，你单位需缴纳征地预存款、社保资金等合计5394644元。你单位接此通知之日起3日内，将应付款项存入我公司账户”。后创世公司将上述款项支付至云岩贵中公司账户，云岩贵中公司即将上述款项支付至云岩区财政及税务部门。后因规划等问题，创世公司拟建的加气站项目不符合规定，未能获得上述土地的使用权，遂要求退还已缴纳的土地开发预付款。2013年6月8日，创世公司（乙方）与云岩贵中公司（甲方）签订《云岩区天然气加气站项目土地一级开发合作协议》（以下简称《合作协议》），该协议载明：根据市人民政府办公厅《关于<明确贵阳云岩贵中土地开发基本建设投资管理有限公司作为云岩区土地一级开发实施主体的请示>的意见》批示，同意由云岩区政府国有独资公司--云岩贵中公司作为云岩区土地一级开发实施主体。乙方已与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，拟在该地块投资开发建设天然气车用加气站项目，并就相关事项进行约定。乙方应按双方确定的开发进行计划，自收到缴费通知单起的5个工作日内，按时、足额向甲方支付土地一级开发费用。

2018年1月10日，云岩区政府专题会议纪要《云岩区人民政府2017年第10次城建项目联席工作会议纪要》（云府专议〔2018〕15号，以下简称《会议纪要》）中第十一条载明“关于创世公司申请退还农转用报地规费有关问题：原则同意先行退还征地预存款，请区国土分局会同区财政局依法按程序开展。”

创世公司在提起本案诉讼前未获得上述退款，故请求判决云岩区政府、贵阳市国土资源局云岩区分局（以下简称国土局云岩分局）、国家税务总局贵阳市云岩区税务局（以下简称云岩区税务局）连带向创世公司退还征地预存款及耕地占用税共计人民币5394644元。

【审判】

贵州省贵阳市中级人民法院一审认为，诚实守信是法治政府的基本要求之一。本案中，因创世公司拟在云岩区相应地块投资建设加气站，云岩区政府向创世公司出具《退款承诺》，称创世公司需缴纳拟开发项目征地预存款款项，要求创世公司接通知后速将应付款存入指定账户，并表示如果创世公司在土地招拍挂中未取得项目用地，所缴纳款项该区按程序退还创世公司，创世公司为此缴纳了征地预存款5394644元。但至创世公司提起诉讼时，仍未获得上述承诺中的土地使用权，云岩区政府亦认可因规划问题，该地块已无法用于投资加气站建设。云岩区政府此后又出具《会议纪要》，同意退还创世公司预交的征地预存款。云岩区政府出具《退款承诺》在前，后又作出认可退款的《会议纪要》，则其应当向创世公司退还该款，现创世公司仍未获得该款，故其请求云岩区政府退还征地预存款5394644元的请求应予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，判决云岩区政府于本判决生效之日起三十日内退还创世公司缴纳的征地预存款人民币5394644元；驳回创世公司对国土局云岩分局、云岩区税务局的起诉。

云岩区政府不服，以原审认定事实不清，适用法律错误为由提起上诉，请求撤销一审判决并依法改判裁定驳回创世公司的起诉或依法发回重审。

贵州省高级人民法院二审认为，首先，创世公司与云岩区政府签订了《招商引资意向协议书》，创世公司拟在云岩区行政区划内相应地块投资建设天然气加气站。之后，创世公司根据与云岩贵中公司签订《合作协议》并依约向云岩贵中公司缴纳了征地预存款5394644元。后因规划问题，案涉地块无法用于投资加气站建设。创世公司事实上已不能获得满足其建设加气站目的的土地使用权。为此，云岩区政府出具《会议纪要》，同意退还创世公司预交的征地预存款。因此，本案表面上系创世公司与民事主体云岩贵中公司因《合作协议》履行而产生的纠纷，但《合作协议》本质上是云岩区政府为加快其辖区内公共设施建设而与创世公司签订的《招商引资意向协议书》的现实化和具体化。本案有行政法律关系基础，一审法院将本案作为行政案件受理并无明显不当。

其次，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，创世公司事实上已不能获得满足其建设加气站目的的土地使用权的情形下，根据云岩区政府之前作出的《退款承诺》要求退还已缴纳的土地开发预付款。2018年1月10日云岩区政府作出《会议纪要》，原则同意退款。创世公司于2018年11月1日提起行政诉讼并未超过一年的起诉期限。

最后，民无信不立，国无信不强。诚信作为社会主义核心价值观的重要组成部分，应为公民、法人或者其他组织普遍秉持和信仰。中共中央、国务院在2015年12月27日印发并施行的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》中明确提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的总体目标。因此，人民政府更应率先垂范，以身作则，将守法诚信作为日常工作的基本遵循贯彻始终。本案中，云岩区政府出具《退款承诺》在前，作出认可退款的《会议纪要》于后，其应当向创世公司退还相关款项，保障创世公司的信赖利益不受损害。二审判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

行政法中的诚信原则，也称为信赖保护原则，是行政法中的基本原则之一。其基本含义是行政行为一经作出，即具有确定力、拘束力和执行力。行政机关应当诚信履行，不得随意变更。确因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当按照法定权限和程序进行，并依法对行政相对人因此受到的损失予以补偿。

本案判决云岩区政府退还创世公司缴纳的征地预存款人民币5394644元，主要基于云岩区政府与创世公司前期签订的《招商引资意向协议书》因用地规划变更导致创世公司拟建的加气站项目不符合用地规划，从而未能获得协议约定土地的使用权。云岩区政府作为该招商引资协议的引资方出具的《退款承诺》以及认可退款的《会议纪要》，应视为云岩区政府在无法履行与创世公司的协议后对该公司前期投入妥善处理的行政行为。创世公司对该行政行为具有明显的信赖利益。云岩区政府理应按照《退款承诺》和《会议纪要》的要求按期履行退款义务。法院判决云岩区政府履行退款义务，有效维护行政相对人信赖利益，切实履行了监督行政机关依法行政的法定职责，充分彰显了人民法院为优化营商环境贡献司法力量的决心和担当，也为类案的审理积累了宝贵的实践经验，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

作者：谢璐凯（贵州省高级人民法院）

喻兰、胡应萍（贵州省贵阳市中级人民法院）

编辑：吴晃（贵州省高级人民法院）

核校：张利利、杨凤池（贵州省高级人民法院）